江陵县农村土地资源禀赋调查

无忧

江陵县农村土地资源禀赋调查

   土地是农业、农村、农民工作的根本。在当前国家惠农政策统一，农民教育科技水平大致相当的条件下，土地资源禀赋差异就成了影响农村稳定、农业发展、农民富裕的关键性因素。为此，本课题组利用全县农村基层党组织书记培训班时机，组织了186名村级党组织书记参加的江陵县农村土地资源禀赋问卷调查，并结合日常工作中对“三农”工作的初步涉及，就这一问题调查分析如下：



一、农村土地资源禀赋不均现象比较突出

   1.人均耕地面积差异大
   根据问卷调查结果，我县农村家庭人口平均每户为4.19人,其中3人及以下49户；4人的50户；有5人及以上的84户。家庭平均承包面积1-5亩的有45户，占25%；5-10亩的73户，占40%；10-20亩的45户，占25%；20-50亩的8户，占4.5%；50亩以上的8户，占4.5%，大致呈正态分布，与统计数据中我县人均耕地占有数吻合。但具体到农户，这个差异会显著增大，如我县有近10个农村人均耕地面积不足三分地，而土地资源禀赋富裕的农村可达人均10亩以上，两者差别在35倍以上。

   2.亩制不统一，加剧这一现象
   在江陵农村有一个特殊名词：“弓口”，即亩制。根据国家标准，每亩地为666平方米，而实际上，我县农村将每亩666平方米称为“小亩制”，每亩888平方米称为“中亩制”，每亩1000平方米称为“大亩制”，每亩1200及以上平方米称为“超大亩制”，根据问卷调查，上述四种“弓口”的比例分别为7.3%，1.7%，90%，1.1%。也就是说我县绝大部分农村实现每亩1000平方米的大亩制，大亩制对比国家标准亩制扩大50%。同时也意味着我县人均占有耕地面积的差别还远不止35倍以上，统一亩制后可能达到50倍以上，个别极端例子相比家庭人均占有耕地的悬殊可能达到100倍以上。

   3.农村宅基地面积差异较大，且复耕难度大
   与耕地面积相伴的是农村宅基地面积差异也很大。国家政策规定农村宅基地面积为140平方米。但据问卷调查：我县农村宅基地面积为140平方米的为125户，占68%；面积为300平方米的38户，占21%;面积为660平方米的为11户，占6%；面积为1000平方米的为9户，占5%.而据笔者目测，这个问卷调查数据还偏于保守。笔者曾在多个镇从事“三万”工作，发现该乡镇内至少有3个村的宅基地面积在1000平方米以上，全县也应有不少于20个村的宅基地在1000平方米以上。笔者走访部分村组，发现各个村组均有不少房屋或宅基地处于闲置状态，既无人居住，也无人耕作，这一比例在个别村组可以达到三成左右。经了解，多数为长期外出打工人员，他们考虑到多种方面因素，不会将这些闲置房屋转让或将闲置的宅基地复垦。

二、农村土地资源禀赋不均成因分析

   1.农村土地资源不均原本就是一个基础性的问题
我国农村土地禀赋是由建国初期土改政策所决定。原本就存在县乡之间、村组之间资源禀赋不均的问题。上世纪八十年代初期，实行家庭联产承包责任制，土地承包政策基础是“集体所有、队为基础”。但30多年来，受土地资源的开发和土地资产的侵蚀双重影响，土地资源禀赋不均的问题日趋严重。

    2.对湖泊、滩涂等资源的掠夺性开发成为造成新的不均的主要原因
    对湖泊滩涂的掠夺式开发，使得土地资源出现“贫者益贫、富者益富”的现象。江陵全县8个乡镇，两个农场，其中带湖泊滩涂名的乡镇有：熊河镇、沙岗镇、郝穴镇、三湖农场、六合垸农场；村组则不计其数，如资市镇凡湖村、范渊村、李塘村、平渊村；熊河镇洋湖村、南湖村；白马寺镇石渊村、新口村、寿港村、青港村、双河村；沙岗镇吴新渊村、东庄湖村、白鹭湖村、九甲湖村、刘湖村；普济镇谭湾村、西庄湖村、洪渊村、大军湖村；郝穴镇西湖村、龙渊村、马家寨乡杨渊村、虾湖村、高渊村、祁渊村；秦市乡阳湖村、曾家湾村、河渊村、台湖村等。从这些地理名称上便可得知这些地方曾经都是湖泊塘湾，并且笔者将这些地名向当地老农们求证时也确实如此，如今很多地方都以“围湖造田”、“土地平整”名义开发成了农田，仅剩其名了。

一个明显的事实就是，荆州地区长江汉水之间，俗称“四湖地区”，包括长湖、三湖、白鹭湖、洪湖，湖泊面积均在数万亩以上，过去荆州行署曾设立“四湖管理局”进行水利管理，其中江陵县境内占有三湖、白鹭湖。无奈上世纪六七十年代一场“向湖泊要良田”的活动之后，三湖化为3万亩耕地，白鹭湖为潜江、监利、江陵三县瓜分，湖泊萎缩不足万亩。笔者老家村庄左右各有一个面积二三十亩的湖泊，是村民饮用、灌溉、游泳、渔获的福地，无奈在十多年前一场土地平整中瞬间化为乌有，光秃秃的田野上哪里还寻得见“乡愁”？！

    3.城镇化和基础设施建设占地扩大了这一问题
    城镇化具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。我县城镇地域规模的扩大也不遑多让，截至2013年我县城市化水平还不到50%，这一比例还将今后5年内显著提高，与此同时，也带来了对城市空间、交通道路等更高的需求。县城土地资源张泽清曾数次作为村民代表向上级反映小组200多亩土地被村支书转卖砖瓦厂部分，其中城东工业园占地500亩以上，滨江新区远期规划占地在6000亩以上。交通道路的修建则如毛细血管，遍布域内。仅江陵县这一40万人口的小县城，至2012年底全县道路交通里程已达1603.857公里（江陵县交通运输局网站公布数据）。境内还有数3条高速公路（江北高速、潜石高速、沙公高速）正在修建之中，土地的侵占规模可见一斑。

   4.对集体资产的侵占也成为不容忽视的问题
   当前农村还有一个特殊现象就是村组集体土地被个人承包转变为侵占的问题难以解决。一方面个人以承租合同形式承包集体土地，另一方面又可以拒不缴纳租赁费用（现今农村政策不允许向农民清收清欠，导致事实上的侵占）。



三、农村土地资源禀赋不均的危害

   1.农村土地资源禀赋不均是农民群体中的最大不公
   自然资源禀赋不公是自然规律造成的，但政策尽量调整资源的禀赋差异也是毫无疑问的。特别是土地资源是惠及我国大多数人口，又影响到国计民生，政策的引导更应力求公平合理。江陵县农村的土地资源禀赋是丰富的，但在这一禀赋丰富的背后，仍有政策调整的大量空间。现实中因土地资源禀赋不公及政策调整不力而导致的“三农”问题层出不穷，严重地影响了农村稳定，农业发展和农民富裕。

   2.农村土地资源数据失真，直接导致国民经济统计失真
国家土地面积的标准统计单位是666平方米每亩，从调查问卷中可知，仅江陵县一个地方竟有 666平方米 、800平方米、1000平方米、1200平方米四种不同的所谓“弓口”亩制，更有甚者，一亩面积按1500平方米、2000平方米计算的。另一种情况是有些地方因土地肥力的差异，缩小面积的算法，比如一家拥有10亩1000平方米的土地，由于土壤贫瘠，只按7亩来算（以上现象并非个例，在江汉平原地区并不鲜见），以至于只要将土地面积从“弓口”面积换算成标准亩面积，便可以实现粮食产量的“长期持续”增长，十分不利于国家经济数据的统计，制造了地方耕地和农业挖潜增效的虚假政绩。

据笔者初步调查，我县统计上报耕地面积为56万亩左右，而国土面积为1038平方公里，按计量标准折算为155万多亩，耕地面积占比为36%左右，这与实际情况有较大出入（保守测算不低于100万亩）。

   3.农村土地资源禀赋不均，直接诱发一些社会问题
   当前，国家惠农政策大部分是附着于土地之上的。包括粮食补贴，良种补贴等。土地资源禀赋的不均（无论是户平耕地面积还是人均耕地面积）直接演变为惠农政策的不公。如湖北省潜江市浩口镇第三小学发生的劫持事件，携带自制手枪和炸药、汽油的嫌犯张泽清曾数次作为村民代表向上级反映小组200多亩土地被村支书转卖砖瓦厂，而村民未获任何利益的事，其背后的根源就是土地资源分配不均所引出的利益纠纷。

   4.农村土地资源禀赋不均，影响农村领域的全面深化改革
     2012年2月，《国务院关于印发全国现代农业发展规划（2011—2015年）的通知》（国发[2012]4号）文件，要求“到2015年，现代农业建设取得明显进展。粮食等主要农产品供给得到有效保障，农业结构更加合理，物质装备水平明显提高，科技支撑能力显著增强，生产经营方式不断优化，农业产业体系更趋完善，土地产出率、劳动生产率、资源利用率显著提高，东部沿海、大城市郊区和大型垦区等条件较好区域率先基本实现农业现代化。”为落实中央这一要求，各地广泛开展了农村土地的确权登记工作，但笔者了解到，我县确权工作焦头烂额，原因是确权的基础是农村土地的二轮延包，确权工作可能将土地资源禀赋不均问题固定下来，左不得，右不得，各地矛盾难以平衡。换句话说，二轮延包的遗留问题将是土地确权登记的定时炸弹，也势必将影响到我国农业总体布局的贯彻落实。

四、解决农村土地资源禀赋不均的途径

   1.调整惠农政策，实施政府“赎回”，设立各类“生态保护区”是根本途径
近年来，国家惠农政策力度不断加大，但真正收益不明显。如粮食补贴下达各村组耕地面积之上，农户如果土地流转，则补贴仍留在原农户手中，补贴并不能达到鼓励粮食生产的目的，流转土地从事非粮生产而原有粮食补贴仍然难以取消。有效的办法是，根据当前《国家环境保护法》的规定，做好农村土地资源利用规划，整合各级惠农政策，逐步从农民手中赎回土地，将现有农村土地拿出10%-20%左右用于“退田换湖”，建立各类“生态保护区”。这样既有利于恢复农村生态，增加农业抗自然灾害能力，又能逐步调节原掠夺湖泊荒滩资源行为。“生态保护区”可以做到县、乡、村三级匹配和广泛覆盖，这样既可以让各广大群众受益，也不损害原土地农户利益。

   2.村级组织“回笼集体土地”，有利于解决村组生产生活上的有关问题
目前国家对于农村土地的政策仍然是“队为基础，集体所有，农户承包”，从我县农村的实际来看，仍然可以在政策的空间内进行微调，积极回笼集体土地，实行土地流转，所得收益用于解决村组共同生产费用问题，主要包括以下途径：愿村集体的农科所、灭螺队等公共用地回收；一些粮站、供销站点、小学改制撤销后回收；土地平整后富裕土地回收；本地农民迁移后宅基地、耕地补偿回收等，关键是政府要出台相关政策进行引导和鼓励。

3.推动土地流转可以缓解农村土地资源禀赋不均问题
资源禀赋不均，并不简单地表现为人均耕地的不均，还表现为“有人无地种，有地无人种”。我县农村还存在一个较为突出的矛盾，即真正的农民所拥有的土地满足不了他们耕种的需求，他们都迫切需要有更多的可耕种土地，人多地少是造成这一矛盾的根源。笔者了解到一些“职业”农民以承租附近江北农场、丹江口水库移民区土地的形式来实现其价值。值得庆幸的是这一现象正面临转型节点，农村老龄化的加快与农村人口城镇化的进一步发展将从根本上扭转这种供需矛盾。国家土地确权登记结束之后，在可预计的未来，土地流转将是解决农村土地供求矛盾的有效途径。

4.进一步探索破除城乡二元结构的有效办法，有效舒缓农村土地资源禀赋不均问题
解决和舒缓农村土地资源禀赋不公的另一种有效途径是“釜底抽薪”，即有效剥离农村中的非农人口问题。国家可以结合推进城镇化建设的有力政策，探索各类“迁村腾地”，“迁户腾地”政策，如“农民工”进城，退出的所有宅基地的予以适当补助（或将宅基地还耕的予以适当奖励）的办法，集并农村土地资源，舒缓农村土地资源禀赋不均问题。


                                                                              2014年9月 中共江陵县委党校常务副校长 刘尽鸿

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