十八届四中全会：全面推进依法治国

无忧

十八届四中全会提出全面推进依法治国总目标

　　新华网北京10月23日电 据新华社“新华视点”微博报道，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，于2014年10月20日至23日在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

　　十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

　　全会明确了全面推进依法治国的重大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

　　全会提出，建设中国特色社会主义法制体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。

　　全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

　　全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

　　全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

　　全会提出，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。

　　全会提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

深化司法体制改革

　　孟建柱：准确把握深化司法体制改革的主要任务

　　司法体制改革是一项长期而艰巨的任务。改革开放特别是党的十六大以来,我国稳步推进司法体制和工作机制改革,取得了阶段性重要成果,积累了宝贵经验。但是,与经济社会发展的形势相比,与民主法治的进步相比,与人民群众的司法需求相比,我国司法体制还存在一些不适应、不协调的问题。必须进一步深化司法体制改革,解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍,立足现实,着眼长远,不断完善和发展中国特色社会主义司法制度,充分发挥社会主义司法制度的优越性。

　　(一)确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权

　　人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权,是宪法的明确规定,是保障国家法律统一正确实施的关键。近年来,社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方,司法活动易受地方保护主义的干扰,影响法制统一,损害司法权威。为此,《决定》特别指出,要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。主要有两项内容:

　　一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。我国是单一制国家,司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则,逐步改革司法管理体制,先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。

　　二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。司法管辖包括司法机关的地域管辖和案件管辖。司法机关按行政区划设立,管辖所属行政区划内的案件,容易受到地方保护主义的干扰。同时,我国地区间发展不平衡,各地司法机关承担的业务量也有较大差距,一些地方司法资源闲置。应该从现行宪法框架内着手,探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。通过提级管辖、集中管辖,审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。

　　(二)建立符合职业特点的司法人员管理制度

　　我国在司法人员的招录、遴选、培养、任用等方面,实行与普通公务员相同的模式。我国80%的案件在基层,80%的司法人员也在基层,加之司法队伍人数较多,导致基层司法机关人多职数少,基层法官、检察官、人民警察职级低、待遇差、发展空间有限,不利于提升专业素质,不利于保证办案质量。为此,《决定》要求,建立符合职业特点的司法人员管理制度。主要有4项改革举措:

　　一要推进司法人员分类管理改革。突出法官、检察官的办案主体地位,健全有别于普通公务员的法官、检察官专业职务(或技术职称)序列,完善执法勤务机构警员职务序列和警务技术职务序列,健全书记员、专业技术人员等司法辅助人员的管理制度,制定司法辅助人员的职数比例等配套措施,进一步提升司法队伍职业化水平。

　　二要完善法官、检察官、人民警察选任招录制度。建立初任法官、检察官、人民警察统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制。

　　建立预备法官、检察官训练制度,将完成预备法官、检察官职业训练并考核合格作为法官、检察官的法定任职条件。建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的制度机制。针对不同审级法院的法官、不同级别检察院的检察官,设置不同的任职条件,实行法官、检察官逐级遴选制度。进一步改革人民警察招录培养制度,加大警察院校毕业生入警的比例。

　　三要完善法官、检察官任免、惩戒制度。建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。人民法院、人民检察院成立吸收社会有关人员参与的法官、检察官选任委员会、惩戒委员会,制定公开、公正的选任、惩戒程序,确保政治素质高、职业操守好、业务能力强的优秀法律人才进入法官、检察官队伍,确保法官、检察官的违法违纪行为及时得到应有惩戒。

　　四要强化法官、检察官、人民警察的职业保障制度。从职业特点看,法官、检察官既要精通法律专业知识,又要有一定的工作经验和社会阅历,只有通过国家司法资格考试和公务员考试,并从事一段时间的法律工作,才能被任命；从职业风险看,当前我国正处于社会矛盾凸显期,矛盾的对抗性、敏感性增强,司法人员特别是人民警察的职业风险增大。现有的司法人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险,不利于推动司法队伍的专业化、职业化、正规化建设。按照责权利相统一的原则,在严格司法人员任职条件,强化司法人员办案责任的同时,要为法官、检察官、人民警察依法公正履职提供必要的职业保障。

　　(三)健全司法权力运行机制

　　权责明晰的司法权力运行机制,是公正司法、高效司法、廉洁司法的必要保障。近年来,司法机关为完善司法权力运行机制,进行了许多积极探索,但一些地方仍不同程度存在司法行政化的问题。主要表现在:判审分离,审者不判、判者不审；审判工作内部层层审批,权责不明,错案责任追究难以落实；上下级法院之间的行政化报批,影响审级独立。必须遵循司法规律,着力健全司法责任制,理顺司法权与司法行政事务权、司法权与监督权的关系,健全权责统一、权责明晰的司法权力运行机制。

　　建立主审法官、合议庭办案责任制,探索建立突出检察官主体地位的办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责,做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。

　　改革审判委员会制度,审判委员会主要研究案件的法律适用问题,推进完善院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件的制度。

　　明确四级法院职能定位,探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能。进一步规范和落实上下级法院的审级监督,确保审级独立。

　　(四)深化司法公开

　　“阳光是最好的防腐剂”。深化司法公开,让司法权力在阳光下运行,有利于保障公众对司法工作的知情权,增强有效监督,促进司法公正,提高司法能力,树立司法公信,提高人民群众对司法工作的满意度。

　　要着力推进审判公开。除法律规定不宜公开的以外,都应公开审判。庭审是审判的中心环节,是诉讼双方通过举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程应该同步录音录像,并入卷存档。庭审全程录音录像,有利于约束审判人员的审判活动,促进诉讼参与人员依法行使权利,有利于为上诉审、监督审评判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据。最高人民法院开设“中国裁判文书网”,逐步实现四级人民法院依法可以公开的生效裁判文书全部上网,增强裁判文书说理性。

　　要大力推进检务公开。建立不立案、不逮捕、不起诉、不予提起抗诉决定书等检察机关终结性法律文书公开制度,增强法律文书说理性。实现当事人通过网络实时查询举报、控告、申诉的受理、流转和办案流程信息。健全公开审查、公开答复制度,对于在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大社会影响的拟作不起诉、不服检察机关处理决定的申诉案件,检察机关主动或依申请组织开展公开审查、公开答复。

　　要不断推进警务公开、狱务公开。进一步完善公开机制,创新公开方式,畅通公开渠道,依托现代信息手段确保各项公开措施得到落实,实现以公开促公正。

　　(五)改革人民陪审员制度,健全人民监督员制度

　　人民陪审员制度是人民群众依法参与和监督司法的最重要、最直接的形式。人民陪审员来自群众、代表群众,具有通民情、知民意的优势,有助于与职业法官形成思维和知识上的优势互补,有效调处矛盾纠纷；有助于增强裁判透明度,促进司法公正,提升司法公信力。长期以来,人民陪审员制度发挥了积极作用,但“驻庭陪审”、“编外法官”、“陪而不审”、“审而不议”等现象依然不同程度存在,需要进一步完善制度设计。要扩大人民陪审员数量和来源,建立随机抽选的机制,保障人民陪审员参审权利,提高陪审案件比例,切实发挥人民陪审员制度的作用。

　　人民监督员制度是从群众最关注、监督较薄弱的查办职务犯罪工作入手,为确保检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使而建立的社会监督机制,是人民群众参与司法的一种重要形式。2003年正式启动人民监督员制度试点,目前已在全国检察机关全面推行。要进一步健全人民监督员制度,推进人民监督员制度规范化,科学设置人民监督员选任方式,拓展监督案件范围,规范和完善监督程序,增强监督实效,促进检察工作科学发展。

　　(六)严格规范减刑、假释和保外就医程序

　　减刑、假释、保外就医是刑罚变更执行的重要制度,减刑是对确有悔改或立功表现的犯罪分子,将原判刑罚适当减轻；假释是对确有悔改表现、不致再危害社会的犯罪分子,附条件提前释放；保外就医是对患有严重疾病的犯罪分子,经有关机关批准,由保证人取保在监外医治,对其刑罚暂予在监外执行的形式。减刑、假释、保外就医是宽严相济刑事政策在刑罚执行过程中的具体体现,对于激励罪犯改造,促进罪犯回归和融入社会,具有重要意义。目前,在刑罚变更执行中存在一些问题,比如,一些罪犯实际服刑时间过短,职务犯罪罪犯减刑时间间隔短、幅度大,假释和保外就医比例高等,引起了社会舆论关注和对司法公正的质疑,必须进一步完善减刑、假释、保外就医制度。

　　要从申请到裁定、决定各环节,严格规范减刑、假释、保外就医程序,特别是强化对裁定、决定程序的监督制约,实行执行机关、人民法院、人民检察院对减刑、假释和暂予监外执行的网上协同办案,防止刑罚变更执行环节腐败现象的发生。健全对假释、暂予监外执行的管理制度,强化管理责任,防止漏管、脱管和重新违法犯罪,提高矫治效果。

中国稳步推进法律改革 将开启反腐新阶段

20日至23日，十八届四中全会在北京召开，法律改革是大会的一项重要议题，这一点从“依法治国”的大会主题不难看出。《华尔街日报》21日发表文章，分析稳健的法律改革之于中国的意义。文章指出，对于中国的司法体系来说，法律改革意义重大，可以减少地方政府和党政机关对于法院的影响。

谈到中国的法律改革，其中一个关键问题是，法官的选举方式。近日，对于法官选举方式的改革，上海已经作为试点城市，随后还将把广东、湖北、吉林、青海和海南作为试点。不过，试点改革的具体细节尚未公布。

改革法官的选举方式，需要成立一个选举委员会，从基层（县市级）的法院选拔优秀的法官。委员会中，可以包括经验丰富的法官、检察长、律师、法学学者以及基层社区的代表。但是，基层的选举委员会必须隶属于相对应的省级委员会。

香港《文汇报》近日刊文指出，十八届四中全会即将开启法治中国的新征程，作为法治建设的首要环节，中国新一轮立法改革已箭在弦上。更新立法理念、提高立法质量和实效、发挥人大在立法中的主导作用等改革方向备受期待。有专家认为，四中全会之后，大幅修改法律将提到议事日程。

香港《经济日报》的报道称，习近平以铁腕反腐，实际上就是在破除旧有的路线，并要建立一套以法治和理性为核心的新执政路线，而四中全会正是这个由破到立的关键转折点。

香港《南华早报》的文章称，四中全会将开启反腐新阶段，在深入揭查贪腐官员的同时，健全廉政制度。
中国的法律改革已经在试点城市上海开启，而本次的四中全会也吸引了众人的目光，期待中国能够在依法治国的道路上向前迈出稳健的步伐，推动法律改革向前发。

依宪治国将成依法治国核心

　　依法治国或法治治国这些词具有很大包容性和开放性，因而也很容易被歪曲。正因为如此，过去有过形式上的、功利的甚至是错误的理解

　　当初，在经济改革成功而政治改革缺位的背景下，提出依法治国是个明智的替代物。因为依法治国实行法治的具体内容是可多可少、可进可退。所以在新世纪以来的十多年里，法治的实践仍处在时而进步，时而原地犹豫，时而退步的状态

　　身为复旦大学法学院院长和中国法理学研究会副会长，孙笑侠以对法理学、法哲学和公法学的细致研究而闻名于业内。
　　在今年10月即将召开的十八届四中全会上，“依法治国”将成为四中全会的议题，从法理学的角度，应当如何看待即将讨论的“依法治国”议题？过去中国法治建设又有哪些变化？未来中国法治之路又应该如何走？8月底，《第一财经日报》记者邮件专访了孙笑侠。

　　法治已成各方的真需求

　　第一财经日报：今年10月即将召开的十八届四中全会将研究推进依法治国等重大问题，你怎么看这次会议以及依法治国的议题？
　　孙笑侠：四中全会将以法治为专题早有耳闻，乍一听这一打破中央全会惯例确实挺新鲜的，但是细想起来，觉得也是顺理成章的事。
　　从十四大以来，历次“四中全会”要么以落实三中全会精神为主题，要么聚焦“党建”主题。依我看，十八届四中全会主题聚焦“依法治国”，既是落实三中全会精神，又是关于党如何依法执政的党建问题。

　　7月29日中央政治局宣布四中全会主题是“依法治国”，实质上却有丰富的内涵，这也恰恰构成了这则新闻的另外三个看点：
　　第一，这次中央领导重复一个十几年前的老话题，表明他们和老百姓一样对前个阶段法治状况不满意；
　　第二，近年来中国法治有虚实真假之分，虚假的法治来自形式或虚幻的需求，真实的法治则来自真实的需求。这次和前几届领导人所面对的法治形势有明显的不同：转型危机更严峻、腐败教训更深刻、市场需求更急迫、民意共识更强烈，因此可以推测本轮推进法治的决心之大小、举措之真假；
　　第三，更令人期待的是，这次全会在法治上到底有哪些内容和举措是体现反思和深化？

　　7月29日中央政治局宣布审查周永康的同时，宣布四中全会的依法治国主题，两件事联系在一起，有人分析是要在总结周永康主管政法时的教训的基础上抓法治建设。

　　其实，即使没有周永康的腐败和薄熙来的乱局，国家也要深化法治建设，只不过近年来深刻而鲜活的教训，使得我们对法治的需求更真切、更具体。现在抓法治建设，其实质就是我们呼吁多年的政治体制改革，法治化是政改最合适的突破口，也是中国经济社会发展到今天各方的真实需求。

　　日报：依法治国并不是新鲜概念，早在上世纪80年代末，邓小平就提出了法制概念，其后中国也一直在法治方面进行探索，那么，您怎么看这些年中国在依法治国方面的改革脉络？

　　孙笑侠：从用词上看，中央公布四中全会主题用了“依法治国”这个十几年前的老词，是不是老调重弹？其实它是按现行宪法的规范用词来讲的，从法理上说，就是“法治”。

　　依法治国或法治治国这些词具有很大包容性和开放性，因而也很容易被歪曲。正因为如此，过去有过形式上的、功利的甚至是错误的理解。

　　当初，在经济改革成功而政治改革缺位的背景下，提出依法治国是个明智的替代物。因为依法治国实行法治的具体内容是可多可少、可进可退。所以在新世纪以来的十多年里，法治的实践仍处在时而进步，时而原地犹豫，时而退步的状态。

　　目前新条件下，它一定会被赋予新内容而不断发展，比如十八届三中全会上出现的“法治中国”概念，将会在四中全会上成为关键词和主题词。

　　当下的中国，法治为何会成为老百姓的口头禅，就是因为法治已成了百姓的真需求，我们需要法治来改变拆迁或城管制度；需要政府把政府权力清单挂在阳光底下；需要政府减少许可审批给市场主体更多自由；需要法治保障投资风险的减少；需要法治来保证每人都不会吃到有毒食物；需要法治保障教育与就业机会的公平；需要法治保障个人意见有正常畅通的渠道和方式得以表达；需要法治来保证自己的官司受到法院公平对待；需要法治来保证自己不被侦查机关任意监控和关押……

　　新一届领导人是在这种背景下，认认真真琢磨法治问题，提出一些新思路，比如上任伊始就强调“宪法高于一切”，“坚决纠正违宪违法行为”，“法治是治国理政的基本方式”。重大改革都要“于法有据”、各级领导干部要掌握“法治思维和法治方式”，“把权力关进制度的牢笼”，“法无授权无权力”，“法无禁止即自由”，“司法权是判断权，司法权是中央事权”，等等，这些提法都是很内行、很纯正的法治思想。

　　可见新一届领导不仅把握了法治的重要意义，而且理解了法治的内在精髓。这些提法也都反映了中国经济社会和各阶层民众对法治的真实需求，也体现了中国新一代政治家对现实社会需求的准确把握。

　　总之，大家意识到推进法治不只是律师和法官们的事，还是企业家、知识人、政治家等社会各界的事，更是事关老百姓人权与民生的事，推行法治成为中国人的真实需求。

　　可能纳入全会讨论的“六大议题”

　　日报：你认为四中全会即将讨论的“依法治国”议题，有哪些议题可能纳入四中全会的讨论范围？最急需解决的问题是什么？
　　孙笑侠：我们不难预测到，四中全会将会把“法治中国”作为决议标题的关键词，决议将会出现一个深化版或叫升级版的法治建设方案。当今中国社会真实的需求下会有真实的法治，因此我估计以下六大议题会进入全会议题：

　　第一，法治与国家治理现代化。要实现国家治理体系和治理能力现代化，就是要确立法治是治国理政的基本方式，共产党自身的需求会强调执政方式的转变，强调国家治理方式的转变。
　　这个议题中最急需解决的问题是：如何在法治的框架下进行改革，如何体现改革于法有据，如何运用法治思维和法治方式来推进改革、规范发展、促进矛盾化解，如何普遍建立法律顾问制度。

　　第二，维护宪法权威与违宪监督机制。重申宪法具有最高权威，虽不会对宪政作出定论，但会明确提出依宪治国、依宪执政是依法治国的核心，要进一步健全宪法实施监督机制和程序。
　　这个议题中最急需解决的问题是：是否取消禁令，宣布各级司法机关可以在裁判文书中引用宪法？如何启动宪法实施监督制度？如何增加有地方立法权的城市的数量？

　　第三，顺应市场化需要，建设法治政府。切实转变政府职能，减少权力、公布清单。深化行政执法体制改革。
　　这个议题中最急需解决的问题是：如何整合执法主体，相对集中执法权？如何理顺城管执法体制？如何完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督？

　　第四，法治与司法改革，如果说法治是政治改革的突破口，那么司法改革是首选的突破口。中央已经确立司法改革的思路，消除司法权的行政化、地方化、大众化。为了确保“独立公正”，一是实行省以下统一的司法管理体制，脱离地方政府管理，二是实行职业化人员管理制度。
　　这个议题中最急需解决的问题是：如何处理好党的领导与司法独立的关系，能否把党对法治建设的领导与党对司法的领导区分开来；党不能以领导政府那样的方式来领导司法，能否不干预具体个案。
　　还有就是，如何改革政法委，省以下政法委的建制是存是废；如何总结近十年政法工作的教训；如何健全司法权力运行机制和人权司法保障制度？

　　第五，法治与反腐败。总结反腐败的经验教训，强化权力运行制约和监督体系。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。现在我们往往是以纪委查腐和检法惩腐为主，以群众举报、网民人肉、媒体挖粪甚至民间戏言所谓的“小三反腐”，等等，都可归纳为“人工反腐”。
　　这个议题中最急需解决的问题是：如何克服张五常所说的计划经济向市场经济转型带来的“制度化腐败”？如何在法治系统中通过制度来防止腐败而不是单一的反腐，也就是说，我们如何从现在的“人工反腐”转变为“制度防腐”。

　　第六，全面系统阐述“法治中国”理论。不仅用“法治中国”概念涵盖上述所有的重点议题，还在“依法治国”思想上有新内容和有新举措。
　　这个议题中最急需解决的问题是：需要阐明“法治中国”的内涵与外延，使内部各方面关系在法理上更加协调。法治国家与法治社会的关系怎么表述；在政府法治之外如何强调行业法治；建立什么样的法治建设指标体系和考核标准；法治建设的步骤以及与小康目标的关系。

　　2020年实现小康时，法治达到什么水平都需要加以更明确详细的阐述，2049年建国一百周年时，法治达到什么水平。

严格执法路上还有多少“拦路虎”？

    新华网北京１０月１３日电（记者张晓松）法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，严格执法是全面推进依法治国的重要内容。

    然而，由于一些执法人员责任感不强、法律意识淡漠，一些部门权力制约不够、自由裁量权过大，当前，不执法、乱执法等现象，以权谋私、执法寻租等问题依然存在，与严格、规范、公正、文明的执法要求仍有一定距离。

    不担当不作为　监管形同虚设

    上半年，我国环境状况亮起“红灯”：地表水总体为轻度污染，劣Ｖ类水质断面比例高达１０％；实施空气质量新标准的１６１个城市中超标城市比例高达９４％。

    与此同时，环境保护部在稽查中发现，环境执法不作为等问题比较普遍。在污染问题十分严重的河北省，仅一个玉田县窝洛沽镇就有２００多家小作坊没有环评手续，５９家规模企业防治污染的设施未经验收就开工生产。

    近年来，食品安全、安全生产、环境保护、社会治安等问题长期得不到有效治理，群众反响强烈。除了体制机制方面的原因外，一个很重要的原因就是一些负有监管职责的政府部门及其执法人员责任感不强、不愿担当，执法不严、重罚轻管。

    “我国现在经济社会发展中的大部分问题，或者说主要问题，都是由于法律制度执行不坚决和贯彻不到位造成的。”国务院法制办副主任袁曙宏说。

    特别是新一轮简政放权后，“行政之手”从经济社会等领域缩了回来，相应对政府监管部门提出了新的考验和挑战——不仅要严格执法，有所担当，更要善于管理，防止以罚代管；不仅要对违法行为依法查处，更要注重事前预防，实现惩防结合；不仅要消除部门间的壁垒，防止相互掣肘，更要加强协同合作，形成监管合力。

    法律意识淡漠　粗暴执法扰民

    河南新郑夫妻半夜被抛墓地房屋被强拆，青海湟中孕妇遭城管殴打胎儿引产，黑龙江哈尔滨犯罪嫌疑人受到刑警和非警务人员刑讯逼供死亡……近一时期，由于粗暴执法、违法办案引发的事件引起社会普遍关注。

    执法人员本应成为公民权利的“守护神”，却屡屡执法扰民，甚至侵犯公民合法权益；执法部门本应维护社会和谐稳定，却因粗暴执法激发了冲突，甚至引发群体性事件或极端恶性事件。

    以征地拆迁为例，国家信访局统计表明，征地拆迁问题始终占全部上访案件的大半。群体性冲突事件中，有一半与土地问题相关，大部分为征地拆迁引起。

    专家普遍认为，滥用职权、法外用权、执法不当问题屡屡出现，重要原因之一是一些执法人员法律意识淡漠、素质有待提高。而要实现规范执法、文明执法，就必须在行政部门树立起依法行政的意识，尽快提高执法队伍的整体素质。

    中国社科院法学研究所研究员莫纪宏说，今后要强调执法人员的职业良知、职业道德和法治信仰，着力打造一支职业化水平高、执法能力强的执法队伍。

    “要让一线执法人员重视法治，还必须用好考核指挥棒。”中国政法大学副校长马怀德建议，将“法治ＧＤＰ”引入领导干部绩效考核中，解决基层法治建设问题。

    权力制约不够　执法寻租频发

    近一年来，广东省深圳市已连续有三个执法队队长因在查处违法建筑中涉嫌受贿而“落马”，涉案金额有的高达上百万元。违建者称，送了钱，对方就会少查、不查。

    在城建、环保、工商、税务等部门，一些手握权力的执法人员，一方面对守法者滥用职权，吃拿卡要，另一方面又成为违法违规者收买的对象，“收你钱财，给你关照”成了一些执法者与企业之间心照不宣的“潜规则”。

    这些执法者大多是基层一线干部，个别领导也不过是“芝麻”大的官，为何拥有这么大的权力？

    在我国，行政机关承担着经济、政治、文化、社会等各个领域的管理任务，实施着８０％以上的法律法规，其行政措施和执法行为与人民群众生产生活息息相关。这些权力一旦失去制约，往往会成为一些执法人员以权谋私的筹码。

    专家认为，压缩权力寻租的空间，不仅要明确执法标准，合理规定执法人员的责任等，从长远看，还是要完善权力监督机制，从行政执法权得到有效约束。

    “只有把权力装在制度的笼子里，它才能不胡来。”中国社会科学院法学研究所所长李林指出，所有掌握公权力的主体，包括基层执法人员，都应纳入以权力制约权力、以制度制约权力、以法制监督和控制权力这样一种制度当中。

    自由载量过多　“弹性执法”不公

    “从１００元到１万元，我都被罚过。”同一地段，同一情形，来自四川遂宁的货车司机任德平却得到了数额不同的超载罚单。

    同一种市场违法行为，工商部门可以不予处罚、从轻处罚、减轻处罚和从重处罚；同样是违反计划生育政策，各地征收的社会抚养费也不一样，造成“同孩不同价”；同样是环境违法，处罚２万元至２０万元，最低和最高之间相差１０倍……

    近年来，“弹性执法”问题备受诟病，而其背后则是行政执法部门的自由载量权过多、过大，使随意执法、选择性执法成为可能。

    群众对于公平正义的感受，来自一件件案件的查处。执法者滥用自由裁量权，必然会侵害公众的切身利益、破坏社会的公平正义、损伤政府部门的公信力。

    从这一点上讲，自由裁量权考验着执法者的公平正义之心，需要执法者尽力做到合法性与合理性的和谐统一。

    与此同时，自由裁量权的过多、过大，也给执法人员在实践中适度把握法律尺度带来了困惑。因此，解决法律规范质量不高、科学性不足的问题，才是治本之策。

    “对于私权利，是法无禁止即可行；对于公权力，则是法无授权即禁止。”国家行政学院教授汪玉凯认为，今后，必须进一步厘清“权力清单”，通过科学立法最大限度减少权力的自由裁量，依法治权、束权。

从人治到法治：艰难而充满希望的行程

　　７１岁的大包干带头人严金昌说不太清楚“人治”和“法治”的确切含义，但是他的生活却为这两个词所改变。
　　每次谈到颁发确权证，推动土地理性、有序流转，这位老农操着浓重的安徽口音说：“俺理解，这就是农民身边最重要、最典型的法治。”

　　２００５年，在村委会的劝说动员下，严金昌把自家７亩地流转给了上海一家农业企业建养猪场。“俺当时觉得没有保障，不想流转，但村干部动员俺和另外６户农民说，上海人还能把你的地背回上海么，放心交给他们养猪吧，有土地租金收，还可以进场拿工资。”他回忆道。

　　但是２０１０年，乡、村干部又根据一份建设新规划，强制拆除养猪场改建大酒店，还打伤了现场抗拒拆迁的老严的三儿子和儿媳。上海老板得到补偿回城了。但老严和其他六户农民的地则从此被不明不白地被无偿征用，政府没有跟他签任何协议。
　　２００２年８月，第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，规定土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则。

　　“这几年，农业部专家和一些大学生们经常义务来为农民做法律权益讲座，俺搞清了什么是承包权、经营权，该如何保障这些权益。”严金昌说。

　　严金昌家另外２８亩地最近３年也陆续流转或征用出去了。他告诉记者，这些都是他自愿的。其中，一部分被征用建设养老院，老严每亩得到２．８万元补偿。还有十几亩地流转给了一家种子公司。这一次，他在村干部的担保下和企业签订了协议，只流转１５年土地经营权，到期后，土地仍归还给他。流转租金必须随每年粮食价格浮动。去年已经涨到每亩８００元。
　　严金昌的故事是千千万万正在走上法治道路、用法律维护自己权益的中国民众的缩影。

　　苦果：几千年留下的记忆

　　法国革命家罗伯斯庇尔说，法律是人民意志的自由而庄严的表现。
　　事实上，早在春秋战国时期，被称为“法家先驱”的管仲就提出过“以法治国”，然而他的目的是“法之立，在御民，民治而国安”，归根到底还是巩固君主的统治权。

　　几千年来，在中国人治多于法治，而这人治往往来自以血缘为纽带的礼教宗法体系。“普天之下，莫非王土”，然而即使是君王也有无奈的时候，比如清朝的末代皇帝溥仪当初也没有婚姻自由，无法选择自己的皇后。他在自传《我的前半生》中写道：“两个‘太妃’对未来‘皇后’人选发生了争执，都想找一个跟自己亲近些的当皇后。”这也就注定了他婚姻生活的悲剧。
　　当时的老百姓更是被封建礼教所束缚，不能决定自己的终身大事。

　　新中国成立之后公布施行的第一部基本法律婚姻法彻底改变了这一局面。婚姻法明确了婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女和子女合法权益等原则。
　　官方数字显示，１９５０年左右全国的包办婚姻约占婚姻总数的９０％以上，到１９５７年，这个数字缩减到１０％，而属于自由或半自由的婚姻则占９０％以上。

　　随后颁布的土地法让中国当时的３亿多农民获得了７亿亩土地，工会法让工人成为工厂的管理者。
　　１９５４年，新中国第一部宪法获得通过，奠定了中国法治建设的基础。
　　然而法治的萌芽却在１９６６年开始的十年“文革”中遭到了严重破坏。当时的国家主席刘少奇手拿宪法却也改变不了被迫害致死的命运。

　　“‘文革’时期是法律虚无主义。”国家行政学院法学教研部主任胡建淼说。中国政法大学教授李曙光表示，当时没有任何法律规范，个人专制、独断、一言堂、治理社会的方式有非常强的随意性，缺乏制度与法律规范来治理国家的状态，导致了一场灾难。
　　改革开放之初，中国反思了“文革”对法治的破坏以及造成的恶果。曾亲身参与并见证新中国法治史众多重大事件的老一辈法律人、最高人民法院原院长肖扬记得，当时学术界出现了关于“人治”与“法治”的争论，但是党内不少人视法治的提法为禁区。
　　邓小平在１９７８年中央工作会议闭幕会上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

　　到了１９９７年，十五大报告正式提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，把建设社会主义法治国家确定为社会主义现代化的重要目标，１９９９年，依法治国被写入宪法。
　　２０１０年，中国特色社会主义法律体系如期形成。
　　２０１２年，中共十八大提出“全面推进依法治国”，确保到２０２０年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。
　　中共中央总书记习近平在多个场合强调依法治国。“法治是治国理政的基本方式。”这位拥有法学博士学位的领导人在２０１２年底首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上说。
　　２０１３年，中共十八届三中全会提出“推进法治中国建设”的新目标。

　　成果：载入史册的改变

　　中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德说，常常被提到的法治应该是“一种规则之治、民主之治、平等之治、良法之治、程序之治”，“任何组织和个人都按照平等、民主、理性的程序和规则来办事，没有例外，没有超越法律的特权”。
　　他认为，一个国家的文明是靠几方面支撑的，包括物质文明、精神文明、制度文明、政治文明和生态文明等。
　　“改革开放之后，我们国家的物质文明发展速度非常快，现在中国可以称得上是一个经济大国甚至强国。”他说，“但是在政治文明、制度文明层面上，我们还有不少缺失，与更发达的法治国家相比，还有很多不足和短板。”

　　截至２０１３年，全国人大及其常委会制定了２４３部现行有效法律，国务院制定了６８０多件现行有效行政法规。这些法律、行政法规、地方性法规，加上其他立法确认的具有法律性质的规范性文件，共同构成了中国的法律体系。
　　马怀德表示，有一些法律和制度建设的成果是可以载入史册的，比如１９８９年制定、１９９０年开始实施的行政诉讼法。“这是第一部民告官的法，改变了长期以来民不能告官、不敢告官也不愿告官的局面和传统，这种官民强弱不均的局面在这部法律中得到了很大的改观。”他说。

　　凭着这部法律，安徽省安庆市望江县５２岁的农民宋新元把安徽省环保厅告上法庭。
　　宋新元称，环保厅于２００８年１月１７日作出的一份“环评函”行政行为程序违法，导致一家化纤企业开工后当地环境污染严重，请求法院撤销这份“环评函”。

　　“虽然官司目前还没有赢，但这家化纤企业暂时停产了。ＧＤＰ还能比生命更重要？”他翻着一些周边群众的病历说。这位只有初中文化的菜农平时喜欢上网，自学了很多法律知识。“我只是在拿起法律的武器维护自己的权利。”他说。
　　也有不少法律法规的进步是被一些轰动一时的事件催生的，比如２００３年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，就是一位名叫孙志刚的湖北青年用生命换来的。

　　２００９年，四川成都妇女唐福珍为抗拒强拆点燃汽油自焚。她的悲剧引发了人们关注，２０１０年《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强拆。
　　“改革开放后几十年，我们完成了西方几百年的立法过程。”中共四川省委副秘书长、四川省依法治省领导小组办公室主任杨天宗说，“但是封建社会几千年，传统的思想深入人心，不是短期改得了的。”

    普法：提高百姓的意识

　　安徽合肥市蜀山区区委书记李学明讲了这样一个故事：自己辖区内有一个上访户，一年中到北京上访９１次，区里实在没办法只能一再让步满足他缺乏依据的诉求。这个例子反映了民间“信访不信法”的普遍心态，老百姓相信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。
　　在四川绵竹什地镇，为了挽回自己买到假种子的损失，７个村民制定了一个周密的上访计划。
　　“我们打算分成三个小组，每组开着一辆车，带上两个人，拉着长出来的跟包装上说的不一样的笋，到省委、省政府和中央巡视组的驻地去寻个公道。”５１岁的罗开华说。

　　老罗的家在２００８年的汶川大地震中毁掉了，当时他“只剩下一个板凳”了。从那以后老罗辛勤耕耘，终于攒了一笔钱，和另外六个村民一起承包了全社１５０亩土地，今年买了三袋笋种子，希望能有个好收成。没想到长出来的笋是白色的，没有人愿意收。种子公司不肯赔，当地农业局也不管。
　　愤怒的村民们合计了一下，决定上访。他们的计划最终被什地镇党委书记罗印杰得知了。这位３２岁的成都理工大学双学士耐心地对他们进行劝导。

　　“村民不知道怎样取证，我们就找来了法律专家帮他们办理，他们经济上已经蒙受了损失，我们就帮他们申请先不交诉讼费。”他说。
　　马怀德援引有关统计数据称，目前中国年信访案件一直在７００万至８００万件，集体上访居高不下。
　　“提高百姓的法制意识是当前在基层推广依法治国的关键。”杨天宗说。
　　因此，向百姓普法成了重要的工作。各地在通过传统的宣传方式普法外，还另辟蹊径，比如四川德阳中江县富强村。
　　这个有１４００人的村子去年用了半年的时间让百姓自己制定村规，为此村民们开了五次大会。
　　村民邓元琴提出，为改善村里的环境和避免邻里的纠纷，应该把鸡圈养起来。“大家举手表决，９０％以上的人支持，所以这一条就通过。”这位３９岁的农妇颇为自豪。

　　她表示，以前农村里的矛盾多集中在土地占用、牲畜乱放方面。“自从规定今年开始实施，街坊们关系也好了。”她说。偶尔有人违反，大家不再通过争吵等方式解决问题，而是按照规定进行罚款，还会把违反规定者的名字写在村委会门口的黑板上。久而久之，违反规定的人就少了。

　　期望：法治之路漫漫修远

　　在提高民众法律意识的同时，改变执法者的思维和行为方式也至关重要。只有用法治，才能最终做到把权力关进牢笼，防止滥用。
　　中国著名法学家江平认为，近些年来依法治国被提到前所未有的高度，但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在；更有甚者，个别党员领导干部带头破坏法治，以个人意志代替党纪国法。

　　不久前落马的山西省副省长任润厚曾提出过“权力论”，其核心是权能生钱，钱能生权。据媒体报道，他曾问一个煤矿的班子成员：“如果公司把煤炭销售权放给你，再给你一点人事权，给你一点物资采购权，你能不能每年给公司多交一亿元的利润？”
　　而完善法律法规也是中国坚持法治之路的必然趋势。

　　有基层检察长反映，刑诉法有的条款不合理，在办案中很难做到，大家就想一些变通办法规避。一些法官认为，刑法罚则自由裁量权太大，“有的贪１０万元判了死刑，有的贪几百万元判了１５年，我们也难办”。
　　“现在法官的权力越来越大，如何监督其权力运用十分重要。”上海市高级人民法院审判管理办公室副主任唐震说。

　　江苏省海门市法制办公室自２００２年起开展法律执行情况检查，目前已检查逾６０部法律法规，发现其中有６部因情况变化，在基层实际上已不执行或部分不执行，有１３部规定偏软、不合理、不明确，很难执行，有两部与上位法不衔接、有冲突，无法执行，还有一些法律法规中的用语不规范，容易产生歧义。

　　“这些问题的存在使人们对法律的崇尚、敬畏之心明显弱化，选择性守法、选择性执法在一些地方已成普遍现象，长此以往依法治国就会成为一句空话。”一位司法界的资深人士说，现在有些怪话，说什么“有法没办法、没法有办法”、“明规则斗不过潜规则”、“政策治不了对策”，这些话不一定全对，但也提醒人们应该进一步提高立法和执法工作质量。
　　为了解决这些问题，政府在完善法律法规的同时推进了司法体制改革，强调司法去行政化、去地方化以及强化司法人员分类管理，已经在上海、吉林等６个省市进行试点。

　　“从传统的非法治形态的统治形式最终走向法治的现代治理模式，表明我们党对社会政治发展的规律有了新的认识，同时也反映出我国政治文明水准的跃升。”上海市人大常委会法工委主任、法学教授丁伟说。

　　“随着依法治国方略不断推进，法治理念不断深入人心，中国社会将进一步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好氛围，中国政治民主将进一步走向成熟。”他说。

　　即将召开的十八届四中全会将研究全面推进依法治国重大问题，体现中共把法治建设提升到前所未有的高度，这让人们看到了更大的希望。（参与采写：朱青、刘翔霄、刘斐、许晓青、徐扬、吕秋平）

呸呸

法治中国从不删帖不封号开始...

北斗星

都是一些见鬼的， 其实这次四中全会的主题，是解决党内斗争的一些遗留问题。

在网游荡

“有法没办法、没法有办法”、“明规则斗不过潜规则”、“政策治不了对策“