司法改革首次由中央发起 省级高院收权独立

第三轮司法改革启程，众人期待的中国司法改革方案或许在4月份就能解开“面纱”。

之前全国“两会”上，最高检检察长曹建明就透露司法改革方案即将公布。尽管一系列细分的改革举措相继出台，但是司法改革方案却“只闻楼梯响，未见人下来”。

不过，据此前参与中央政法委征求意见的人士介绍，第三轮司法改革方案出台已经进入倒计时。据经济观察报记者获得的消息，最高法制定、实施的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》将于4月出台。全国“两会”时曹建明也透露，待司改方案公布后，最高检也会很快公布检察改革的方案。这意味着，处于顶层设计的司法改革方案离出台之日不远。

不过，另一位参与中央政法委的司改方案框架讨论的学者透露，马上将要出台的只是司改方案的总体框架，具体的细则出台还要等到今年年底。

据一位已经看过本轮司改草案的内部人士指出，中央政法委司法体制改革的总体方案中，给公检法三家分别下达了任务，已经进行明确分工，并给各个部门定出了时间表。

经济观察报记者采访的多位参与司法改革方案的专家认为，人财物省级统管和主审法官、合议庭办案责任制应该是这轮司法改革的两大关键点，分别解决司法地方化、司法行政化的两大问题。

第三轮司改大不同

第一轮和第二轮司法改革都是由最高法院发动的，而只有这一轮的是真正由中央做一个整盘的计划去启动的

按照2012年国务院颁布的《中国的司法改革》白皮书介绍，之前司法改革已经进行了两轮。自2004年开始，中国启动了第一轮司法改革；2008年，又启动了第二轮司法改革；第三轮司法改革是中共十八届三中全会开启的。

北京大学法学教授傅郁林介绍，第一轮和第二轮司法改革都是由最高法院发动的，而只有这一轮真正的是由中央做一个整盘的计划去启动的。

前两轮司法改革措施的推行，都是在既有的司法体制框架下的工作机制改革，由于体制上的问题，改革力度虽然不可谓不大，但实际成效并不尽如人意。所以北京师范大学刑科院副院长、教授宋英辉评价第三轮司法改革时，认为“这次改革与过去的改革最大的不同是，过去的改革很多是机制上的改革，仅是理顺一些关系，大的框架、体制并不做大的调整，这是相对比较容易的。但是本次改革涉及体制，牵涉面太广了。司法改革在我们国家需要一定的时间，而且这个时间过程当中会有阵痛，会出现各种不适应，这些都是正常的”。

1997年中共十五大就明确提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”而从中国现实的条件下，影响司法公正判决的主要有三个因素：一是外部的干预；二是内部的干预；三是法官个人的约束。第一个因素和司法的地方化有关，第二个与司法内部的行政化有关，第三个则与法官个人的素质与外部监督有关。

后两个问题，曾在从1999年开始的最高法的连续三个《五年改革纲要》中提及。对于外部的干预，也在第三个《五年改革纲要》中，有“研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度”的规定。但从公众的感受来看，这10多年的改革，对解决外部干预、内部干预甚至法官个人的约束上，均未见明显的效果。

这一次十八届三中全会，法学专家对司法改革的最主要期待，仍然集中在两点上：一是去地方化，二是去行政化。

与前两轮经验主义的司法改革不同，新一轮司法改革的深化具有明显的强制性制度变迁的特征。经济观察报记者采访到参与本轮司法改革方案讨论的几位学者皆表示，司法地方化、司法行政化的问题实际上早就看到了，也讨论了很长时间。这一轮的司法改革值得期待就是在这样一些重大的、关键的、敏感的问题上动真格。如省里向法院人财物的统管，解决行政辖区和司法辖区的重合，打破司法的依托行政辖区地域上的一种牵连关系，实现“审理者裁判、由裁判者负责”的最终归属点。

去地方化

除了最高法院是国家的法院，其他的法院都是地方法院，除了最高检察院是国家的检察院，其他的都是地方检察院

司法地方化与司法行政化被认为是影响司法改革的两大弊病。中共十八届三中全会决定，对司法“去地方化”、“去行政化”改革亮出两把利剑。具体设计是，一方面，“依法独立公正行使审判权、检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”另一方面，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院只能定位，规范上下级法院审级监督关系。”

“除了最高法院是国家的法院，其他的法院都是地方法院，除了最高检察院是国家的检察院，其他的都是地方检察院”，这是业内对司法地方化的调侃。

如何去地方化，最高法院司法改革办公室主任贺小荣撰写《掀开司法改革的历史新篇章》可以窥探一二。一要从立法层面和制度上真正解决司法地方化的问题，将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，经费保障纳入省级和国家财政预算，使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显；二要借鉴海事法院和一些专门法院的经验做法，逐步探索建立与行政区划相分离的司法管辖区，专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件，减少地方干预，确保司法公正；三要加大高级法院和最高人民法院对下级法院和全国法院的监督力度，探索设立巡回法庭，充分运用再审之诉，统一法律的适用标准，维护国家法制的尊严和权威。

但是，“推动省以下法院检察院人财物统一管理”究竟是由高级法院直接行使，还是由本地区的三级法院代表共同组成的委员会行使，或者是成立专门的法院管理局？

最高法司改办官员透露，如果真是改革推开以后，实际操作过程中，应该是由省高院统一来管理。因为全省法官人数、办案量、经费等等，从程序上来讲应该由省以下的法院逐级上报到省高院，然后省高院再向省人大、党委政府提出一个改革的方案，这样才具有可操作性。“我个人认为，法院人财物省统一管理，实际上最终落脚点还是在省高院的管理。不过会不会这样改还要看最终方案。”

不过这样的改革方案也可能存在负面效应。宋英辉说，“统管后”，会不会加剧系统内的行政化呢？系统内行政化不但没有去除，反而强化了。这一定要认真研究。他建议在后面的改革中考虑建立各种防止系统行政化的机制体制。

在“省级统管”的人事管理模式中，法官的任免首当其冲。法院依法独立行使审判权受到宪法保障，因此法官一旦接受任命即可终身任职，非因法定事由并依法定程序不得免职。也正是因此，法官的任命和免职的权力便显得十分关键。

傅郁林认为可以由来自法院、检察院、组织部门、人大、社会团体等领域的代表组成法官管理委员会，负责法官提名之前的审查工作以及法官任职期间的管理工作。

至于如何平衡省级财政和市（县）级财政的经费负担问题，司法改革方案中也应当有所涉及。最有可能的是由各地方按照原来承担的司法预算数量缴省财政统一支配。“改变以往由同级财政负担司法经费的模式为省级财政负担，尽管绝对数量不大，但看起来也会或多或少地增加省级财政的压力。”上述最高法司改官员表示。

不过，由于省级统管项目改革属于中央事权，如果没有中央统一部署和授权试点，地方法院、检察院不能主动实施。

全国“两会”期间，河南省高级人民法院院长张立勇就在积极为河南申请作为省以下地方法院人财物统管的全国试点。但这一试点何时能够真正推进，河南省高院的宣教处人员告诉记者，这还得等中央拍板，估计还需要一到两个月。

去行政化

“让法院真正的成为法院，让法官真正的成为法官，这就是我们的方向，这就是我们的目标。”

司法行政化是另一个被诟病的中国的司法体制问题，常与地方化问题一并提及。

对于去行政化，本轮司改开出的药方是，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，以解决过去司法运行层层审批，“谁都在办案、谁都不负责”的问题。

在一次讨论司改“去行政化”的相关内容的会议上，学者、法官纷纷建言如何“去行政化”时，上述最高法院司改办的官员就自嘲：“这是自己参加的比较尴尬的一个会，因为自己就是典型的一个行政化的官员。”当然，他话锋一转还是承认了行政机构存在的必要。

他认为，审判权运行机制改革主要就是要理顺法官在裁判案件过程中所遇到的各种权力，理顺它们的关系问题。核心就是理清这些独任法官、合议庭、院长、庭长、审判委员会之间的关系。“让法院真正的成为法院，让法官真正的成为法官，这就是我们的方向，这就是我们的目标。”

但是如何改革审判委员会制度目前争议还比较大。专家学者对审判委员会抨击是比较多，有人就建议废除。但南方某中级法院副院长表示：“实际上，如果要废除审判委员会，法官会反对的，因为审判委员会某种程度上是一种责任分担，取消了法官压力反而更大了。”

经济观察报记者获得的信息显示，在司改方案中，审判委员会可能不会被废除，但功能会调整。上述最高法司改办官员解释，比如学界比较认同审判委员会只讨论重大疑难案件的法律适用问题。但事实上，事实问题和法律适用问题很难分开。如果审委会只看法律适用问题，它不完全看案件就做了裁判那是很危险的。所以说审委会只讨论法律适用问题实际上在现实中是很困难的。

北京大学法学院教授傅郁林认为，制度变革的逻辑有时就像长牙一样，新牙顶出来了，老牙才掉。不能一下子把牙都拔了，要有一种新的更健康的机制，慢慢地生长，然后替代掉过去的陋习。

司法系统内部的去行政化的地方试点正在进行，横琴法院全国首创“取消审判庭建制”、“设立法官会议制度”受到广泛好评。但是上述参与司改方案讨论的专家指出：“横琴有其特殊性，它是特区中的特区。这个地方一年就是2000到2500起案件，一共才8个法官，这8个法官也没法分庭。不过它的改革昭示着这样一种方向。”

傅郁林对中国司法改革由某一个地方的试点从而推广到全国的说法非常谨慎的，认为真正有价值的改革还需要有中央部署。

改革背后的利益博弈

这位最高法司改办官员连问了“四个放心吗”，“院长放心吗？庭长放心吗？上级领导放心吗？社会放心吗？都不放心。所以说这也是我们遇到的障碍。”

司法改革方案的制订中，每一个具体措施的出台背后，充满代表不同群体、不同利益诉求之间的想法碰撞。

首先需要中央定个调子，确定要改什么。然后根据中央的调子，公检法司各自提出具体改革思路汇集后，由政法委司改办再根据他们调研了解的情况统一作出规划并就各自有针对性的领域反复征求意见。

一位参与中央政法委的司改方案框架讨论的学者介绍，在讨论中最经常遇到的是学者、法官、行政人员三方各执一词的观点交锋。不过，大方向都是一致的，只是大家对于细节的操作落实各持己见。

最高法司改办副主任蒋惠岭在今年年初发表的《未来司法体制改革面临的具体问题》，指出由于司法改革任务中的十项重大措施都属于长期项目，特别是司法管理体制改革更是涉及面广、影响巨大，所以本文采用今后15年作为论述当前司法改革措施制定与实施的时间节点。其实，有些措施从设计到确定，再到呈现效果，可能需要比15年更长的时间。

当司法改革推进过慢时，很多人抱怨、批判司法地方化，称其为中国当代司法体制的一大病灶。而当步子迈开，提出推进人财物省级统管，要重新分配利益时，很多人又开始恐惧起来。

法官的人事任免权统到了省里，但省法院并未被“统”到最高院，还得听命于省政府。北大法学院教授傅郁林提出，“要不要引入律师、学者、人大代表等等，成立一个司法委员会，连同法官的任命、惩戒、免职一起，都由这个委员会负责。”

财和物的统管，其实也面临很多的实际困难。事实上早在肖扬时代曾提过把法院财政和地方政府分开，已经列入五年规划，后来没有推行下去，主要原因是法院自己不想分开。很现实，很强大的困难在于，中基层法院和地方政府已建立起互相服务、互相利用的共处模式。

因此，并不是所有地方对于人财物统管都充满期盼。“统管后会不会降待遇”这是南方某中级法院副院长的第一反应。对于东南沿海等发达地区的法官而言，如今的法官待遇远远好于欠发达地区，统归省管最让他们担心的就是待遇下降。他承认“改革是一个理想向现实妥协的过程”。

除了待遇问题，许多基层法院也担心，一旦与地方脱离，法院的执行会变得更难。现在“执行难”的问题已经很突出，法院往往要依靠地方政府给被执行人做工作、施加压力，才能完成执行任务。与政府官员和司法界同行交流中，常会听到诸如“以后司法就独立了，管不到你们了”，“没了地方支持，以后有的案件办好并不容易”的说法。

傅郁林说，“如今地方政府把人财物将要被分出去的法院看作待嫁的姑娘，迟早是要出嫁的，那就不管你了，出嫁前养不起了，反正给你一个最少的配额。改革时间拖得越长越有问题。弄得我们两头落空，你那边说管也还不管，这边说反正别人拿走的，我们也不管。”

一位基层法院院长说：“独立的身份是和独立的责任联系在一起的。在我们法院现在还不具备足够多的资源和权威的时候，我们是不希望独立的，从责任角度讲，就是不希望独立承担责任。”

事实上，改革背后涉及的是一种利益调整问题。内部去行政化对院长庭长来说恰恰是给他的权力做减法，而改革的推动者恰恰又是院长、庭长。“深入了解法院就知道，院长、庭长到合议庭里去跟其他法官一起办案没有多少人愿意。还有一些院长、副院长是从党政机关调过来的，你让他去当法官主审案件，后果会是什么？这就是我们面临的现实的问题。”上述最高法司改办官员介绍。

除此之外，上述最高法司改办官员也表达了改革过程中遇到的困难。比如说改革规定完善主审法官、合议庭办案责任制，但主审法官并没有明确定义。“三中全会的决定作出以后，我们就请示中央政法委，他们也没有给出明确的界定。我们只能在实践中摸索，关于主审法官界定的问题我们就召开了几次座谈会倾听大家的意见。不界定好主审法官的问题，这个审判权运行机制不好做。”

跨区法院悬疑

傅郁林建议，可以先设立专门管辖或集中管辖，把跨区的比如税收、金融领域案件集中在同一个法院，形成这样一个框架，再往里面加肉。

受到现有的考评制度影响，改革还要面临来自司法系统内的阻力。傅郁林分析：“有的时候不是上级法院想干预，是下级法院的考核制度影响了法官独立，以致下级法院有谋求干预的动机。比如下级法官的裁判一旦被发回重审，或者被改判了，就会影响排名、奖金、晋升等等，所以在裁判之前，就可能先到上级法院汇报，讨主意；甚至因为排名的压力，下级法院或审判庭会由领导率法官集体去跟上级法院进行案件沟通。当然，上级法院也有干预下级法院的动机，这种干预除了政治色彩较强的案件之外，大部分缘于上级法官的某些私人因素。”

中共十八届三中全会决定指出，要完善司法运行机制，让审理者裁判、由裁判者负责，明确在法院推行主审法官合议庭办案责任制。但对于改革后，真的把权力下放给法官，让法官独立裁判，学者与实务派都有顾虑。这位最高法司改办官员连问了“四个放心吗”，“院长放心吗？庭长放心吗？上级领导放心吗？社会放心吗？都不放心。所以说这也是我们遇到的障碍。”

此外，对于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，官方和民间似乎存在不同理解。在民间话语系统，学者们多将这一改革作为司法去地方化、去行政化的举措，视为建立中国审判独立与司法巡回制度的重要步骤。然而，在官方看来，这一改革的主要目的在于应对中西部地区的司法资源不均，实现司法资源均等化、集约化和更大程度的司法公正。最高院司改办副主任蒋惠岭在上述文章中即表述了这一倾向。

傅郁林建议，可以先设立专门管辖或集中管辖，把跨区的比如税收、金融领域案件集中在同一个法院，可以参照海事法院的模型，形成这样一个框架，有一个架构了，再往里面加肉，都容易。

不过也有专家指出，这些改革更多是针对法院。但实际上司法机关运行机制的最大的难点不在法院的主审法官、审判长责任制，而是在检察院。检察院办案的责任主体要比法院复杂得多、困难得多。所以这可能解释为什么十八届三中全会对于法院办案的责任形式予以明确，但对于检察院尚不明确。

鉴于前两轮改革的经历，也有人担心司法去地方化和行政化之后，会不会走到一半就走不下去了。傅郁林此前在接受媒体采访时表示，司法改革中，我不是乐观派，但我是一个技术派，试图一步一步推进，能改变一点就改变一点。推进司法去地方化的改革，我们心里都存在一个隐含前提，就是中央比地方更可信赖，中央比地方干预司法的利益更少。但如果像90年代的改革，走了一半再回来，这是无法承受的代价。如果我们已经付出这个代价，就让它（司法）自我疗伤，自我生长。（原载于经济观察报）